- Просмотров: 0
«Защита конкуренции»
«Защита конкуренции»
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - комментируемый Закон) заменил собой Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон 1991 г. о конкуренции) и Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (далее - Закон о конкуренции финансовых услуг), что ознаменовало наступление очередного этапа в развитии отечественного антимонопольного законодательства.
Принятие комментируемого Закона предусматривалось планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. N 355-р*(1). Как отмечалось разработчиками законопроекта, учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики России, Закон предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.
Новеллы комментируемого Закона охарактеризованы в пояснительной записке к его проекту в следующих разделах: 1) совершенствование понятийного аппарата антимонопольного законодательства; 2) совершенствование запретов на осуществление монополистической деятельности и применение правила разумности; 3) запрет антиконкурентных актов и действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, контроль соблюдения антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; 4) федеральный антимонопольный орган, функции и полномочия антимонопольного органа; 5) устранение неоправданных административных барьеров при осуществлении государственного контроля экономической концентрации; 6) ответственность за нарушение антимонопольного законодательства; рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом; 7) заключительные и переходные положения. Подробнее эти новеллы рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона.
Существование комментируемого Закона наряду с прочим предопределено международно-правовыми обязательствами России. Так, от имени СССР 12 октября 1967 г. подписана и 19 сентября 1968 г. ратифицирована (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 сентября 1968 г. N 3104-VII*(2)) Конвенция по охране промышленной собственности*(3), которая заключена в г. Париже 20 марта 1883 г. и в соответствии с которой учреждена Всемирная организация интеллектуальной собственности. Как установлено в п. 1 ст. 10.bis "Недобросовестная конкуренция" данного акта, страны Союза обязаны обеспечить гражданам стран, участвующих в Союзе, эффективную защиту от недобросовестной конкуренции.
В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В основе определения предмета регулирования комментируемого Закона лежит норма п. 1 ст. 10.bis "Недобросовестная конкуренция" Конвенции по охране промышленной собственности (см. введение), согласно которой страны Союза по охране промышленной собственности обязаны обеспечить гражданам стран, участвующих в Союзе, эффективную защиту от недобросовестной конкуренции, а также норма п. 1 ст. 10 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ*(52)), в которой наряду с прочим установлено, что не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Комментируемый Закон согласно рассматриваемой норме определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции. При этом названы две составляющие мер по защите конкуренции - это предупреждение и пресечение, во-первых, монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и, во-вторых, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Банком России.
Понятия монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции определены непосредственно в п. 10 и 9 ст. 4 комментируемого Закона соответственно (см. комментарий к указанной статье): монополистическая деятельность - это злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью (п. 10); недобросовестная конкуренция - это любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации (п. 9).
Предмет регулирования комментируемого Закона определен в ч. 1 комментируемой статьи практически точно так же, как был определен предмет регулирования Закона 1991 г. о конкуренции в п. 1 его ст. 1. В этом отношении следует отметить, что предмет регулирования Закона о конкуренции финансовых услуг был определен в его ст. 1 как отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг. Как говорилось во введении, комментируемый Закон заменил собой не только Закон 1991 г. о конкуренции, но и Закон о конкуренции финансовых услуг. Таким образом, предмет регулирования комментируемого Закона в соответствующей части шире, нежели предмет регулирования Закона 1991 г. о конкуренции.
- Норма ч. 2 комментируемой статьи называет цели комментируемого Закона - это обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в России, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Как указано в постановлении КС России от 4 марта 1997 г. N 4-П*(53), статья 8 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя называет гарантируемые в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности; в статье 74 Конституции РФ содержится запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; из этих конституционных положений вытекает обязанность государства по созданию и защите единого экономического пространства, единого рынка.
Во вводной части плана мероприятий ("дорожной карты") по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018-2020 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 16 августа 2018 г. N 1697-р*(54), также указано, что поддержка конкуренции гарантируется Конституцией РФ и является одной из основ конституционного строя России. При этом отмечено, что согласно Указу Президента РФ от 21 декабря 2017 г. N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции" активное содействие развитию конкуренции в России является приоритетным направлением деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Банка России, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.
Целями названного плана мероприятий ("дорожной карты") определены:
повышение удовлетворенности потребителей за счет расширения ассортимента товаров, работ, услуг, повышения их качества и снижения цен;
повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, в том числе за счет обеспечения равного доступа к товарам и услугам субъектов естественных монополий и государственным услугам, необходимым для ведения предпринимательской деятельности, стимулирования инновационной активности хозяйствующих субъектов, повышения доли наукоемких товаров и услуг в структуре производства, развития рынков высокотехнологичной продукции;
стабильный рост и развитие многоукладной экономики, развитие технологий, снижение издержек в масштабе национальной экономики, снижение социальной напряженности в обществе, обеспечение национальной безопасности.
Статья 2. Антимонопольное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции
- Определяя состав антимонопольного законодательства РФ (для его обозначения в юридико-технических целях введено сокращение "антимонопольное законодательство"), часть 1 комментируемой статьи прежде всего устанавливает, что такое законодательство основывается на Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ.
Конституция РФ согласно ч. 1 ее ст. 15 имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Как разъяснено в п. 2 постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"*(55), в соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Там же указано (в ред. постановления Пленума ВС России от 16 апреля 2013 г. N 9*(56)), что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, в частности: а) когда закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) когда КС России выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции РФ нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения КС России, если они в нем указаны.
Среди конституционных норм, выступающих в качестве непосредственных основ антимонопольного законодательства, необходимо упомянуть о следующих:
в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 1 и 2 ст. 8 гл. 1 "Основы конституционного строя");
каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1 и 2 ст. 34 гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина");
на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 1 и 2 ст. 74 гл. 3 "Федеративное устройство").
В отношении положения о том, что антимонопольное законодательство основывается на Гражданском кодексе РФ, следует привести разъяснения, данные в п. 1 постановления Пленума ВАС России от 30 июня 2008 г. N 30:
к нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 части первой данного Кодекса, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и комментируемый Закон), и статья 10 части первой Кодекса, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке;
комментируемый Закон формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота. Так, для лиц, занимающих доминирующее положение на рынке, введены ограничения, предусмотренные ст. 10 данного Закона; для лиц вне зависимости от того, занимают они доминирующее положение или нет, установлены запреты на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия (ст. 11 Закона) и на недобросовестную конкуренцию (ст. 14 Закона);
учитывая это, арбитражные суды должны иметь в виду: требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданско-правовых.
Непосредственно определяя антимонопольное законодательство, часть 1 комментируемой статьи указывает, что оно состоит из комментируемого Закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 3 комментируемого Закона. Следует подчеркнуть, что в данной норме понятие "законодательство" использовано в строгом его понимании, т.е. как совокупность только законодательных актов. Как видно, в рассматриваемой норме речь идет о законодательных актах только федерального уровня. Это основано на положении п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, относящим вопрос установления правовых основ единого рынка в исключительному ведению России, и норме ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей, что по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
Среди иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 3 комментируемого Закона, прежде всего следует упомянуть о Федеральном законе от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях"*(57) и Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе в сфере закупок). Как предусмотрено в ч. 2 ст. 53 комментируемого Закона, со дня вступления его в силу и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции в России, предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, указанные законы и иные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону. Данное положение характеризует комментируемый Закон как "специальный". В то же время комментируемый Закон носит характер "специального" только в части регулирования отношений, отнесенных к его предмету, т.е. в части определения организационных и правовых основ защиты конкуренции (см. комментарий к ст. 1 Закона).
В письме ФАС России от 13 сентября 2016 г. N АК/63121/16 "Об осуществлении контроля (надзора) за соблюдением положений статей 9, 13-15 Закона о торговле"*(58) отмечено, что на основании ч. 1 комментируемой статьи составной частью антимонопольного законодательства является глава 3 "Антимонопольное регулирование, государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в области торговой деятельности" Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"*(59).
- В части 2 комментируемой статьи предусмотрено, что отношения, указанные в ст. 3 комментируемого Закона (т.е. отношения, составляющие сферу применения данного Закона), могут регулироваться постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа, но только в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ)*(60) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Ряд норм комментируемого Закона предусматривают издание Правительством РФ постановлений по вопросам регулирования отношений с участием кредитных организаций по согласованию с Банком России. Это согласуется с нормами ст. 4 и 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(61), наделяющими Банк России полномочием по нормативно-правовому регулированию вопросов, отнесенных к его компетенции.
Федеральным антимонопольным органом в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы"*(62) и от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе"*(63) является ФАС России. В названных документах наряду с прочим закреплено, что данный орган осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации*(64). Согласно п. 2 названных Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 14 сентября 2019 г. N 1200*(65)): нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов согласно п. 11 Правил осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88*(66).
- В части 3 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение (оно содержалось в п. 2 ст. 2 Закона о конкуренции финансовых услуг, однако его не было в Законе 1991 г. о конкуренции), применительно к действию комментируемого Закона с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае, если международным договором России установлены иные правила, нежели предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора. Указанная конституционная норма не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. О понятиях таких принципов и норм см. разъяснения, данные в п. 1 постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(67).
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(68). Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
Не любой межправительственный акт является международным договором России. Не являются международными договорами России международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. N 79*(69).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. О разъяснениях данных положений см. пункт 5 названного выше постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 и пункт 3 названного выше постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5.
Сфера применения настоящего Федерального закона
- Определяя сферу применения комментируемого Закона, часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в т.ч. с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Понятия "конкуренция", "монополистическая деятельность" и "недобросовестная конкуренция" определены в п. 7, 10 и 9 ст. 4 комментируемого Закона соответственно (см. указанную статью и комментарий к ней).
В статье 2 Закона 1991 г. о конкуренции сфера его применения была определена схожим образом, но при этом указывалось на два изъятия:
устанавливалось, что этот Закон не распространяется на отношения, связанные с объектами исключительных прав, за исключением случаев, если соглашения, связанные с их использованием, направлены на ограничение конкуренции либо приобретение, использование и нарушение исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности могут привести к недобросовестной конкуренции. В настоящее время действует норма п. 7 ст. 1252 гл. 69 "Общие положения" части четвертой ГК РФ, согласно которой в случаях, когда нарушение исключительного права на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации признано в установленном порядке недобросовестной конкуренцией, защита нарушенного исключительного права может осуществляться как способами, предусмотренными данным Кодексом, так и в соответствии с антимонопольным законодательством;
указывалось, что отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках, регулируются федеральными законами. При этом речь шла о Законе о конкуренции финансовых услуг. Однако, как говорилось во введении, названный Закон утратил силу в связи с принятием комментируемого Закона. Соответственно сфера применения Закона о конкуренции финансовых услуг вошла в сферу применения комментируемого Закона.
Дорогие жители! В четверг, 28 марта на территории г. Магас состоится сельскохозяйственная «Весенняя ярмарка» по линии муниципальной целевой программы «Развитие малого и среднего предпринимательства». Ярмарка проводится с целью содействия развития конкуренции