- Просмотров: 0
О Противодействия коррупции
Нормативное закрепление в России антикоррупционных мер в качестве направлений деятельности всей системы государственных органов берет начало с 1990-х гг. после издания Президентом России двух указов:
от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"*(43);
от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"*(44).
Отмеченные акты впоследствии легли в основу Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(45), утратившего силу в 2004 г.
Непосредственное претворение в жизнь антикоррупционной политики как на подзаконном уровне, так и в рамках отдельных статей законов о государственной службе началось с фиксации в Концепции административной реформы в Российской Федерации и Плане мероприятий по ее проведению, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, положений о необходимости ликвидации коррупции. При этом коррупция рассматривалась как следствие избыточного администрирования в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Отмеченная цель достигалась за счет создания антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции, внедрения антикоррупционной экспертизы, создания методических основ оценки коррупциогенности государственных функций, разработки ведомственных и региональных антикоррупционных программ, деперсонализации взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями и других мер. Эти меры были направлены на деперсонализацию взаимодействия граждан и чиновников, создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти, комфортности предоставления государственных услуг и модернизацию системы информационного обеспечения, внедрение антикоррупционной экспертизы.
С 2008 года после принятия ряда программных антикоррупционных документов (планов и стратегий), определяющих основные направления государственной антикоррупционной политики и одновременно отражающих реализацию обязательств России по имплементации положений КПК ООН и Конвенции СЕ, борьба с коррупцией приобретает характер долгосрочной государственной задачи.
Принятый спустя 15 лет со дня опубликования Конституции РФ Федеральный закон N 273-ФЗ содержит легальное определение коррупции, устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Его принятие обусловило необходимость модификации других нормативных правовых актов. Соответствующие изменения затрагивали правовой статус: судей, членов Совета Федерации ФС РФ и депутатов государственной Думы ФС РФ, сотрудников Счетной палаты РФ, органов судейского сообщества, служащих Центрального банка России, выборных должностных лиц органов местного самоуправления и иные вопросы.
В настоящее время в Российской Федерации противодействие коррупции имеет государственную идеологическую основу и программу с четко поставленными целями по искоренению ее причин и фактов проявления.
В достаточно короткие сроки было сформировано законодательство о противодействии коррупции, не только отвечающее требованиям международных антикоррупционных стандартов, но и ни в чем не уступающее лучшим зарубежным законодательным практикам.
Первой в числе правовых основ противодействия коррупции, перечисленных в указанной статье, указана Конституция РФ*(46). Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В постановлении Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" определен порядок применения судами данного конституционного положения*(47).
Судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности: а) когда закрепленные нормой Конституции положения исходя из ее смысла не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина, и другие положения; б) когда Конституционным Судом РФ выявлен пробел в правовом регулировании, либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда РФ, если они в нем указаны.
В случаях, когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.
Систему нормативных правовых актов о противодействии коррупции образуют:
- Конституция РФ (ст. 2, 3, 18 и др.);
- федеральные конституционные законы*(48);
- общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации*(49);
- Федеральный закон N 273-ФЗ*(50);
- Федеральный закон N 172-ФЗ*(51);
- Федеральный закон N 230-ФЗ;
Федеральный закон N 79-ФЗ;
- УК РФ*(52);
- КоАП РФ*(53);
- ТК РФ*(54);
- ГК РФ (часть первая)*(55).
Особая роль в формировании государственной антикоррупционной политики отводится актам Президента РФ, которыми были утверждены в том числе национальные планы противодействия коррупции*(56).
Существенное значение в реализации мер по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти имеют административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Они разработаны и приняты федеральными органами исполнительной власти на основании постановления Правительства РФ от 27 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"*(57).
Издание регламентов и их практическое использование в деятельности федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих обеспечивают управление государством на основе права - в рамках закона, что, несомненно, способствует устранению причин и факторов коррупции. Административные регламенты, во-первых, позволяют гражданам как потребителям той или иной государственной функции или услуги более четко и наглядно представлять ход и результат ее выполнения; во-вторых, значительно уменьшают свободу усмотрения чиновников и, следовательно, ограничивают неправомерные действия должностных лиц при осуществлении государственных функций и предоставлении государственных услуг.
В России в течение длительного времени коррупция большей частью рассматривалась с позиций уголовного и административного права, но после ратификации в марте 2006 г. Российской Федерацией КПК ООН наша страна возложила на себя обязательства по приведению отдельных норм трудового законодательства в соответствие с требованиями этой Конвенции.
Так, согласно ст. 12 Федерального закона N 273-ФЗ и ст. 64.1 ТК РФ граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет обязаны при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы. Корреспондирующие обязанности возложены ст. 64.1 ТК РФ на работодателей.
Часть 1 ст. 84 ГК РФ предусматривает прекращение заключенного трудового договора при нарушении установленных федеральными законами ограничений, запретов и обязанностей, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной или муниципальной службы.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ (в ред. от 30 марта 2016 г.) "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(58) в ТК РФ была введена ст. 349.1, посвященная установлению особенностей регулирования труда работников государственных корпораций и государственных компаний.
Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 231-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2014 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"*(59) в ТК РФ введена ст. 349.2. Отмеченная статья установила особенности регулирования труда работников Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Российская Федерация последовательно с соблюдением Конституции и основополагающих принципов своей правовой системы выполняет обязательства по имплементации ст. 20 "Незаконное обогащение" Конвенции. Федеральным законом N 231-ФЗ в ГК РФ внесено новое основание прекращения права собственности. Так, п. 2 ст. 235 части первой ГК РФ дополнен подп. 9, предусматривающим обращение по решению суда в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы.
Как уже отмечалось в ст. 1 Комментария, можно говорить о сложившейся практике применения законодательства о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих соответствующие должности их доходам и норм подп. 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ*(60).
Антикоррупционный нормативно-правовой блок наряду с уже упомянутыми нормативными правовыми актами составляют нормативные акты Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правовые акты муниципальных образований, направленные на противодействие коррупции.
В частности, Правительством РФ приняты постановления, имеющие ключевое значение для реализации законодательства о противодействии коррупции, например:
от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"*(61);
от 9 января 2014 г. N 10 "О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации"*(62).
Реализуя полномочия, предоставленные федеральным законодательством, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, а также акты, вносящие изменения в действующие нормативные правовые акты в связи с изменением федерального законодательства. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции принято 15 089 нормативных правовых актов (из них в I квартале 2016 г. - 2371 акт)*(63).
В субъектах Российской Федерации сформирована необходимая правовая основа для регламентации вопросов противодействия коррупции. Центральное место в ней занимают законы субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции*(64).
Наряду с ними правовую основу противодействия коррупции составляют множественные нормы, содержащиеся в правовых актах, регламентирующих вопросы государственной гражданской службы, муниципальной службы, статуса отдельных государственных органов субъектов Российской Федерации, обеспечения правотворческой деятельности и др.*(65)